Allargamento dell’Ue ai Balcani Occidentali: il negoziato agricolo

Nonostante le molteplici sfide ancora aperte, il cammino dei Balcani Occidentali verso l’Ue sembra aver imboccato un percorso ben definito dove è chiaro a tutti gli attori in gioco che mantenere ”una enclave” all’interno dell’Europa (Relazioni Esterne CE, 2011) può avere soltanto effetti negativi tanto a livello economico che sociale.

Non è un caso se il Presidente della Commissione europea Barroso, pur riaffermando la responsabilità di ciascun Paese a portare a termine le riforme necessarie, sottolinei spesso che la riunificazione dell’Europa non sarà completata fino a quando i Balcani Occidentali non saranno diventati parte dell’Ue. È ormai ufficiale, tra l’altro, l’ingresso nell’Ue della Croazia (sempre che il referendum che dovrà svolgersi a fine 2011 abbia esito positivo) – ventottesimo Stato membro – dal primo luglio 2013. 

Vantaggi e svantaggi: uno sguardo all’allargamento 2004

Negli allargamenti 2004 e 2007 gli euroscettici dei Paesi entranti avevano costituito un gruppo significativo in particolare tra gli addetti al settore agricolo. Nel caso della Polonia, negli anni precedenti all’adesione, le opinioni degli operatori agricoli, nonostante studi e previsioni concordassero su consistenti benefici per il settore, erano decisamente negative, salvo poi mutare mano a mano che l’ingresso nell’Ue si avvicinava: dal 23% dei favorevoli nel 1999, si è passati al 38% nel 2002, al 66% nel 2003, fino al 72% un anno dopo l’adesione (J. Wilkin, 2007).

Tra le ragioni di questo iniziale euroscetticismo possono essere incluse la generale stanchezza verso una transizione che sembrava non avere fine, la paura di essere considerati attori di seconda classe nel contesto della Politica agricola comune (PAC), l’introduzione del phasing in, ossia di un meccanismo per cui gli aiuti diretti sarebbero stati introdotti soltanto gradualmente, il timore di vedere i mercati locali saturati da prodotti provenienti da altri paesi Ue e la questione del futuro delle piccole aziende familiari.

Paure che dopo l’accesso si sono dimostrate in buona parte infondate: il mercato ha retto e anzi è stato caratterizzato da una forte crescita delle esportazioni, le aziende familiari continuano a sopravvivere, non ci sono state acquisizioni fondiarie di massa da parte di investitori stranieri. Ma soprattutto gli agricoltori hanno beneficiato prima dell’accesso, con il programma SAPARD (Programma Speciale di Adesione per lo Sviluppo Agricolo e Rurale), e dall’accesso, di una crescente disponibilità di aiuti pubblici utili a rafforzare e modernizzare il settore (J. Wilkin, 2007).

La situazione non è molto diversa nei Balcani Occidentali dove le perplessità riguardo alla PAC sono più o meno le stesse: dal futuro delle piccole aziende a conduzione familiare, ai timori legati alla scarsa competitività rispetto agli altri Paesi dell’Ue, alla difficoltà di introdurre in azienda procedure e sistemi di gestione complessi.

Le sfide non mancano, ma analizzando costi e benefici questi ultimi sono probabilmente maggiori. Il progressivo avvicinamento alla PAC può consentire alla politica agricola di molti Paesi di aumentare la trasparenza nella distribuzione delle risorse, di avviare la modernizzazione del settore e di raggiungere una maggiore stabilità nelle misure adottate e una visione di medio-lungo termine che per anni è mancata nelle politiche nazionali.

Le tappe del negoziato agricolo

All’interno dei negoziati, quello dedicato al settore primario si caratterizza come uno dei più complessi e strategicamente rilevanti. Non a caso il capitolo agricolo è stato uno degli ultimi ad essere chiuso, il 19 aprile 2011, nel processo di adesione della Croazia.

Il negoziato agricolo prevede riforme importanti a partire dal rafforzamento delle capacità della pubblica amministrazione, sia in termini qualitativi (sviluppo delle risorse umane) che quantitativi, dalla creazione di nuove istituzioni e dall’avvio delle riforme necessarie a modernizzare il settore e prepararlo per l’avvicinamento alla PAC. Passi che tutti i Paesi delle regione, seppur in tempi diversi, hanno già avviato e che costituiscono condizioni essenziali per arrivare all’armonizzazione del quadro legislativo – con la struttura e le misure che caratterizzano la PAC (es. pagamenti diretti, interventi di mercato, sviluppo rurale, disciplina finanziaria) – e ai negoziati di adesione (E. Erjavec, 2006).

Tabella 1. Calendario del negoziato agricolo sulla base degli allargamenti precedenti

Anno 0	Accordi di Associazione e Stabilizzazione con l’Unione Europea
Anni 1-2	Domanda, questionario, Avis (Opinione della Commissione Europea)
Anni 3-5	Inizio dei negoziati: – valutazioni: analisi comparativa dell’acquis; – posizionamento formale nell’ambito del negoziato: obblighi, richieste per deroghe e periodi transitori
Anno 6	Pacchetto finanziario conclusivo: – posizione finanziaria dell’Ue e consultazioni politiche sull’allargamento; meeting tecnici su quote, sviluppo rurale e pagamenti addizionali
Anni 7-8	Preparazione dell’accesso

Fonte: E. Erjavec, 2006

Quale PAC per i Balcani?

Ma la Politica agricola comune a cui guardano i Balcani occidentali non è quella attuale. Dopo il 2013, data che vedrà la sola Croazia già all’interno dell’Ue, la PAC dovrebbe essere caratterizzata da numerose novità, introdotte per rispondere efficacemente alle sfide future dell’alimentazione, delle risorse naturali e del territorio. Il dibattito sulla nuova PAC è stato avviato nel 2010 con l’obiettivo di dare vita ad una discussione aperta a tutti gli attori coinvolti: Stati membri (governi nazionali e amministrazioni regionali e locali), Commissione europea, Parlamento europeo, organizzazioni professionali, settore industriale, mondo accademico, società civile e comunità rurali (De Filippis, 2010).

I temi su cui questi attori stanno attestando le loro posizioni sono legati all’ammontare complessivo (praticamente confermato rispetto alla programmazione 2007-2013) ed alla (re)distribuzione del budget agricolo, oggi fortemente squilibrato a svantaggio dei paesi entrati in Ue nel 2004 e 2007; al futuro del pagamento unico, insostenibile sul lungo termine; agli obiettivi, agli strumenti e ai beneficiari della spesa agricola; al mantenimento della struttura in pilastri della PAC (politica dei mercati – primo pilastro; politica di sviluppo rurale – secondo pilastro); alla questione del cofinanziamento; al futuro della politica di sviluppo rurale; alla remunerazione dei beni pubblici (De Filippis, 2010).

Tra i temi più caldi anche una possibile redistribuzione delle risorse a favore dello sviluppo rurale, finora largamente secondario rispetto alla politica dei mercati (aiuti diretti, interventi di mercato), ed una revisione degli strumenti finalizzati a tenere conto della crescente diversità dei sistemi agricoli e rurali dell’Europa allargata e quindi a favorire una crescita inclusiva e sostenibile (EC Agricultural and Rural Development, 2010).

Un ruolo significativo, come sottolineato anche dal Commissario Europeo all’Agricoltura Dacian Cioloş, sarà rivolto agli strumenti dedicati alle piccole aziende familiari (orientate a sussistenza e semisussistenza) che, sebbene non rispondano ai requisiti della Commissione in termini di competitività, svolgono un ruolo essenziale per la gestione delle risorse naturali, il presidio dei territori ed il futuro delle comunità rurali (Cioloş D., 2010).

La motivazione di fondo per questa nuova riforma della PAC trova le sue fondamenta non solo nelle nuove sfide che il settore agricolo e le aree rurali si trovano ad affrontare, ma anche nella necessità di recuperare credibilità agli occhi di società civile e contribuenti.

Tabella 2. Calendario del dibattito sulla PAC post 2013 

3 marzo 2010	Pubblicazione del documento “Europa 2020"
12 aprile 2010	Lancio della consultazione pubblica sulla PAC
Giugno 2010	Approvazione della Strategia “Europa 2020”
19-20 luglio 2010	Conferenza Europea sul futuro della PAC
18 novembre 2010	Comunicazione della Commissione Europea sulla PAC verso il 2020
Dicembre 2010	Prime indicazioni sul Bilancio Ue 2014-2020
Luglio 2011	Proposte legislative sul futuro della PAC
Entro dicembre 2012	Approvazione nuova PAC

Fonte: Europedirect

Sfide e progressi sulla strada dell’adesione all’Ue

La consapevolezza di non conoscere quale sarà il modello europeo post 2013 potrebbe aiutare i governi nazionali ad allontanare la tentazione di riproporre le misure e la struttura della PAC senza alcun tipo di adattamento al contesto locale.

È indubbio, anche guardando gli allargamenti passati, che l’introduzione graduale di misure ispirate agli strumenti utilizzati nel quadro della PAC possano facilitare il processo di allineamento del settore agricolo, ma è altrettanto vero che strumenti e misure richiedono di essere adattati ed avvicinati alle condizioni locali. Gli obiettivi infatti non possono essere gli stessi di quelli perseguiti dagli stati membri dell’Ue.

Alcuni Paesi, soprattutto gli attuali potenziali candidati, non sono pronti per impiegare larga parte delle risorse su sicurezza ambientale e sviluppo rurale, ma devono continuare ad investire su sicurezza alimentare, consolidamento dei mercati, rafforzamento delle istituzioni e rafforzamento ed armonizzazione delle statistiche.

Alcuni Paesi sono poi caratterizzati da problematiche specifiche, e non comuni a livello regionale, come la frammentazione amministrativa in Bosnia o l’estrema vulnerabilità dei mercati in Albania.

La Croazia, avendo completato positivamente il percorso verso l’adesione, si candida ad essere un punto di riferimento importante, ma sono molteplici, anche guardando agli allargamenti precedenti, le esperienze a cui Paesi candidati e potenziali candidati possono ispirarsi. E un ruolo significativo lo possono giocare anche la mancanza di barriere linguistiche e la storia comune che caratterizzano la maggior parte dei Paesi e che potrebbero favorire lo scambio di esperienze e buone pratiche legate alle scelte da intraprendere sulla strada dell’integrazione europea.

Tabella 3. Principali sfide e progressi sulla strada dell’adesione all’Ue. Le valutazioni della CE.

ALB	Progressi per quanto riguarda il quadro legislativo e istituzionale, ma restano carenze strutturali. Il catasto esiste soltanto in formato cartaceo e non è completo o aggiornato. La limitata attendibilità e disponibilità di fonti statistiche dovrebbe essere parzialmente sanata con un censimento agricolo previsto per il 2012. I mercati restano vulnerabili, non esistono strutture paragonabili alle organizzazioni comuni di mercato. Le organizzazioni professionali rimangono deboli. Riguardo alla politica veterinaria, fitosanitaria e della sicurezza alimentare la conformità con gli standard dell’Ue rimane scarsa e frena la capacità di esportazione.
BiH	L’armonizzazione del quadro istituzionale e la semplificazione dei rapporti tra Stato ed entità resta la priorità. Esistono una strategia ed un programma operativo per l’armonizzazione di agricoltura e sviluppo rurale, ma l’implementazione non è ancora avviata. Nessun progresso verso la creazione del ministero dell’agricoltura a livello statale con le competenze ancora assegnate alle entità. Ancora limitato il consolidamento delle fonti statistiche. Progressi per quanto riguarda sicurezza alimentare e politiche veterinaria e fitosanitaria. Problemi legati alle scarse risorse umane e finanziarie e al coordinamento insufficiente tra i servizi dello Stato e delle entità.
HR	Capitolo “agricoltura e sviluppo rurale” del negoziato chiuso il 19 aprile 2011.
MK	Rafforzata la capacità amministrativa dell’organismo pagatore e delle strutture operative responsabili dei fondi di preadesione dell’Ue. Consolidate le agenzie per le erogazioni in agricoltura in termini di competenze del personale, ma non in termini di organico. Progressi significativi nella creazione di un sistema informativo agricolo con la definizione di un comitato nazionale per la gestione del FADN (Farm Accountancy Data Network), l’avvio di alcune attività FADN pilota e l’allineamento all’acquis praticamente raggiunto. Avviata l’armonizzazione delle organizzazioni comuni di mercato inclusa la creazione di standard specifici per alcune colture (cereali, riso, frutta fresca, prodotti orticoli, prodotti di origine animale). Buoni risultati nell’implementazione del programma IPARD partito nel dicembre 2009. Ancora limitati i progressi nel settore della politica veterinaria, fitosanitaria e della sicurezza alimentare, essenzialmente in materia di preparazione legislativa.
CG	Progressi in materia di riforma della legislazione ed adozione di programmi e strategie nazionali. Occorrono però ulteriori miglioramenti a livello di attuazione. I pagamenti diretti non sono allineati alle regole Ue. Necessario avviare la costituzione di un sistema informativo agricolo per poi avviare la creazione del FADN. Fonti statistiche ancora deboli. Il quadro legislativo relativo a politica veterinaria, fitosanitaria e della sicurezza alimentare è stato rafforzato, ma deve ancora essere predisposto un sistema integrato di sicurezza alimentare. La capacità amministrativa del ministero dell’agricoltura, delle foreste e della gestione delle risorse idriche è stata migliorata solo in misura limitata e deve essere ulteriormente potenziata anche in preparazione all’IPARD.
KOS	Limitati progressi nel rafforzamento del quadro legislativo sia in materia di agricoltura che di sicurezza alimentare. Insufficiente capacità di attuazione delle politiche. Allineamento con l’acquis alle fasi iniziali e limitato alla programmazione. Debole capacità amministrativa in termini di organico, competenze e gestione delle risorse umane disponibili.
SRB	Nei settori dell’agricoltura e dello sviluppo rurale, l’allineamento con l’acquis è proseguito con l’adozione di importanti leggi quadro. Creata l’Agenzia per le erogazioni in agricoltura che dovrà servire come futura agenzia per il programma IPARD. Sviluppato un piano di azione per la programmazione IPARD. Creati, all’interno della rete rurale nazionale, due nuovi centri rurali regionali per un totale di 16 su scala nazionale. Limitati progressi in materia di sicurezza alimentare e di potenziamento degli stabilimenti alimentari e degli stabilimenti collegati. Progressi a livello veterinario e fitosanitario anche per quanto riguarda il potenziamento dei laboratori per il controllo della sicurezza della catena alimentare.

Source: EC, Country Progress Reports, 2010.

 

Riferimenti bibliografici

D. Ciolos (2010), A future for Europe’s small farms, Conference on “Semi-subsistence farming in the EU: current situation and future prospects, Sibiu, 13-15 Ottobre 2010

EC (2010), Country Progress Reports.

EC (2010), The Common Agricultural Policy after 2013, Public debate Summary Report, Brussels.

EC – Relazioni esterne, Un orizzonte europeo per i Balcani, Bruxelees, 15.04.2011

EC – Delegazione in BiH, The first association BiH citizens have toward the EU is better economy, Sarajevo, 22.06.2011

E. Erijavec (2007), The EU Common Agricultural Policy and the Western Balkan Integration Process and Tasks, Atti del 100 Seminario dell’Associazione Europea degli Economisti Agrari (EAAE), Novi Sad.

J. Wilkins (2007), Agriculture in new Member States – expectations and lessons learned, Atti del 104 Seminario dell’Associazione Europea degli Economisti Agrari (EAAE), Budapest.

Fabrizio De Filippis (2010), La Pac dopo il 2013: una riforma (troppo) annunciata, Agriregionieuropa, Anno 6, Numero 22.