Inclusione sociale: il caso della Vojvodina

La riforma del sistema di welfare e delle politiche di inclusione sociale in Serbia presenta dei chiaroscuri, con uno scarto significativo tra le dichiarazioni di principio e l’avanzamento concreto delle riforme.

Il processo, comune ai cosiddetti Paesi in transizione, è definito da quello che alcuni studiosi hanno chiamato le “3 D”: decentramento, de-istituzionalizzazione e diversificazione. Tenendo presente il principio ormai riconosciuto che al decentramento è strettamente legato il processo di governance democratica e di sviluppo sociale, appare ancora più interessante analizzare le dinamiche in corso in un Paese come la Serbia, che presenta un’architettura istituzionale asimmetrica e nella quale questa transizione risulta tuttora incompiuta.

Non una questione di scala geografica

Nei Paesi dei Balcani occidentali il decentramento politico e amministrativo è alla base delle strategie di sviluppo socio-economico, tuttavia la realtà sul territorio dimostra che il rapporto tra decentramento e governance locale non è né uni-direzionale, né scontato: il decentramento è una condizione necessaria ma non sufficiente per il rafforzamento della governance locale la quale, a sua volta, contribuisce allo sviluppo locale ma non lo garantisce.

Al di là delle diverse strutture istituzionali, l’avanzamento di un reale processo di decentramento non è tanto una questione di scala geografica quanto di contenuto, l’esistenza cioè di effettivi livelli di autonomia legati alle capacità di attuazione delle strategie e delle politiche, accompagnati da un rafforzamento delle reti orizzontali tra i diversi attori.

Il caso della Vojvodina è emblematico in questo senso, dal momento che la Serbia solo recentemente ha stabilito livelli di autonomia territoriale in qualche modo paragonabili a quelli precedenti al 1991. Dopo un forte processo accentratore, a partire dalla svolta democratica del 2000, i progressi in tema di decentramento sono risultati significativi, rimanendo però penalizzati dalla ritardata approvazione della nuova Costituzione della Repubblica di Serbia avvenuta solo a fine 2006. In questa stessa carta costituzionale viene riconosciuta nuovamente l’autonomia della Vojvodina, a cui vengono delegate le competenze in molti settori, tra i quali quello del welfare e delle politiche sociali.

La riforma delle politiche sociali in Serbia

In generale in Serbia la riforma delle politiche sociali inizia a partire dal 2001 con la ri-organizzazione del ministero degli Affari sociali, che, oltre a fissare la riduzione della povertà come priorità, per la prima volta pone la de-istituzionalizzazione come principio base. Nel documento “La Riforma della Protezione Sociale” del 2001, si affermava la necessità di “sostegno e protezione basata sulla famiglia per bambini, anziani, disabili e persone con bisogni particolari". Nel 2003 viene istituito un “Fondo per l’innovazione sociale” per il finanziamento e la gestione delle riforme a livello locale, per la promozione di un insieme coerente e sostenibile di servizi di comunità, attuati attraverso partenariati tra diversi attori.

Infine, il documento “Social Welfare Strategy” del 2005 fissa i principi ispiratori delle nuove politiche di inclusione sociale: la promozione del livello municipale; processi di decision-making più vicini ai beneficiari finali; permettere ai cittadini di rimanere il più possibile nel loro ambiente di vita; organizzazione dei servizi su base comunitaria; la de-istituzionalizzazione dei servizi e delle cure.

I servizi a livello municipale quindi negli ultimi anni si stanno sviluppando, anche se sono molto legati alla disponibilità finanziaria e alla capacità di spesa dei singoli comuni, creando una sorta di disuguaglianza territoriale nella garanzia dei servizi e delle cure.

Il caso Vojvodina

In questo quadro la Vojvodina con la propria specificità di competenze regionali presenta un’architettura più autonoma e per certi versi più complessa. In generale, la legge nazionale serba specifica i principi, i diritti e i doveri, insieme al budget che spetta alle municipalità e alle autonomie locali. Il sistema è organizzato a partire dal budget della Repubblica, dello stato centrale quindi, e anche gli aiuti finanziari diretti alle persone bisognose vengono dal budget centrale.

I servizi di cura sono ancora fortemente istituzionalizzati. Le istituzioni di cura e di residenza sono regionali, finanziate dalla Vojvodina (mentre nel resto del Paese sono statali). Vi sono 27 istituti residenziali, e di questi 15 sono per anziani, ovvero “centri geriatrici”, con una capacità di accoglienza di 799 posti totali, con un buon livello di copertura territoriale. Oltre a quelli per anziani, esistono: due centri per persone con basso sviluppo intellettivo; tre per malattie mentali; uno per non vedenti; due per bambini con ritardo nello sviluppo; quattro per bambini orfani o senza la cura dei genitori. In Vojvodina ci sono inoltre 13 istituti privati di cura.

Il livello municipale finanzia altre tipologie di servizi di protezione sociale, come ad esempio i “club per anziani” (simili a centri diurni). Ogni città ha inoltre i suoi centri per l’assistenza sociale, li finanzia e ne mantiene le attività. Acquistano sempre maggiore importanza inoltre le “associazioni collettive” che accompagnano le municipalità nel fornire servizi e aiuti sociali: tra queste ad esempio le associazioni delle famiglie o dei parenti dei malati.

Le specificità della Vojvodina

In questa complessa architettura, quindi, la Vojvodina presenta due specificità rispetto al resto del Paese: il governo regionale ha anche funzione di controllo sul lavoro delle istituzioni territoriali (mentre in altre parti della Serbia è il Ministero nazionale che controlla), ed esiste un sistema diverso di finanziamento, per cui la regione autonoma adotta un suo specifico programma per la protezione sociale con un budget dedicato, che copre sia attività che sono specificatamente di competenza regionale sia attività municipali, che vengono sostenute coprendo costi dei “centri sociali” o i servizi organizzati dalle ONG locali. Per esempio il budget regionale può finanziare l’acquisto di apparecchiature o specifici strumenti che rispondono a particolari bisogni.

Non mancano però elementi che indeboliscono il processo di riforma, ovvero: la resistenza del sistema ancorato a una tradizione socialista centralizzata e burocratica (diversi osservatori affermano che in Vojvodina si determina un centralismo regionale altrettanto forte di quello dello stato nel resto della Serbia); la dimensione ancora troppo grande degli istituti di cura e di residenza, concentrati in alcune aree e con costi insostenibili; la poca disponibilità all’innovazione da parte di questi istituti regionali/statali; la difficoltà economica delle municipalità che scontano un aumento delle competenze a fronte ad una diminuzione delle capacità finanziarie.