Unione europea: una questione di diritti

Tutelare i diritti umani e le libertà fondamentali rappresenta oggi una delle attività più importanti dell’Unione europea. Tuttavia, l’attivismo dell’UE in questo campo è relativamente recente, in quanto solo negli anni Novanta la Comunità economica europea ha iniziato a trasformarsi in Unione europea, estendendo la sfera delle sue attività dal campo economico a quello politico-sociale.

Agli albori

Da principio, è stata in particolar modo la Corte di giustizia dell’UE a riconoscere la necessità che le istituzioni dell’Unione agissero rispettando i diritti umani; i trattati europei si limitavano infatti ad affermare che i diritti delle persone dovevano essere tenuti in considerazione dall’Unione, nell’elaborazione delle proprie politiche, come principi guida più che come veri obblighi giuridici cui conformarsi.

Un passo avanti c’è stato nel 2000, con l’approvazione della Carta dei diritti fondamentali dell’UE, un documento che elenca con precisione l’insieme dei diritti di cui cittadini e residenti dell’Unione sono beneficiari. Ma la svolta davvero significativa si è avuta nel 2007, quando – con l’adozione del trattato di Lisbona – la Carta ha cessato di essere anch’essa una dichiarazione di principi, ed ha assunto valore giuridico vincolante.

La Carta e la CEDU

La Carta garantisce in linea di massima quei diritti basilari che sono già tutelati dai principi costituzionali comuni agli stati membri e dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU)¹, vale a dire quelli attinenti alle sfere della dignità, della libertà, dell’uguaglianza, della solidarietà, della cittadinanza, della giustizia; essa però ha l’indubbio merito di imporre esplicitamente alle istituzioni europee il rispetto dei diritti delle persone nell’adozione dei propri atti.

In pratica, ciò significa che – se i cittadini e i residenti dell’Unione ritengono che la Carta sia stata violata da un atto delle istituzioni europee – essi possono, a determinate condizioni, rivolgersi alla Corte di giustizia dell’UE, richiedendo l’annullamento dell’atto in questione.

Inoltre, con l’entrata in vigore del trattato di Lisbona, i vincoli cui l’Unione deve sottostare in tema di diritti umani si sono moltiplicati, perché oggi l’UE è tenuta ad aderire alla CEDU. Quindi le istituzioni europee, nell’adozione dei propri atti, hanno l’obbligo di rispettare sia la Carta dei diritti fondamentali sia la Convenzione europea per i diritti dell’uomo.

Tale sviluppo potrebbe apparire di poco conto, se è vero che i diritti protetti dalla CEDU e dalla Carta sono in gran parte coincidenti. Ma non si può non rilevare che, con l’adesione dell’Unione alla CEDU, cittadini e residenti possono contestare gli atti adottati dall’UE sia davanti alla Corte di giustizia di Lussemburgo sia davanti alla Corte dei diritti dell’uomo di Strasburgo. E non è difficile intuire che quest’ultima – essendo specializzata nella tutela dei diritti umani – può fornire una protezione più efficace rispetto a quella offerta dalla Corte di giustizia dell’UE.

Per ora, comunque, tutto ciò esiste solo in teoria, perché l’Unione non ha ancora materialmente aderito alla CEDU. Anzi, la questione è attualmente in stallo, dopo che nel 2014 la Corte di giustizia ha respinto il progetto di adesione elaborato dalle istituzioni europee, affermando che esso metteva a rischio l’indipendenza del diritto dell’UE.

Strumenti

Ma quali sono, invece, gli strumenti di cui dispone l’Unione europea nei confronti degli stati membri che non rispettino i diritti delle persone? A tale proposito, il trattato di Lisbona ha confermato l’esistenza di un precedente meccanismo, volto sia a prevenire sia a sanzionare gli abusi: laddove uno stato membro assuma atteggiamenti che rischiano di condurre a gravi violazioni di diritti umani, il Consiglio dell’UE può invitare lo stato a cessare i comportamenti a rischio; invece, se uno stato si macchia di violazioni gravi e persistenti, il Consiglio può giungere a sospendere il suo diritto di voto in seno al Consiglio stesso.

Sebbene la procedura appena descritta doti l’Unione di poteri incisivi nei confronti degli Stati membri che tengano i diritti delle persone in scarsa considerazione, essa non è mai stata utilizzata in concreto, perché suscettibile di condurre alla disgregazione dell’UE. La sua attivazione richiede il raggiungimento di maggioranze molto ampie (e, in alcuni casi, dell’unanimità), un risultato davvero poco realistico da conseguire nell’attuale panorama europeo. Basti pensare al fatto che il meccanismo in questione – definito non a caso un’“opzione nucleare”, – non è stato adoperato nemmeno in relazione alle allarmanti situazioni di Ungheria e Polonia, i cui governi ultimamente stanno mettendo lo stato di diritto a dura prova.

Diritti sulla carta?

Tanto l’approvazione della Carta dei diritti fondamentali, quanto l’adesione alla CEDU e l’esistenza di un sistema per prevenire e sanzionare gli Stati membri che violino i diritti delle persone dimostrano l’impegno profuso negli ultimi anni dall’Unione per rafforzare la protezione dei diritti umani al proprio interno. È però altrettanto innegabile che l’UE nella pratica a non riesca a garantire una tutela dei diritti delle persone pienamente effettiva.

Tra i vari attori in gioco, il Parlamento europeo può rivestire di certo un ruolo molto significativo al fine di registrare nuovi passi avanti che rendano sempre più concreta la salvaguardia dei diritti delle persone in seno all’UE. Del resto, già in passato il PE ha dimostrato di saper agire in tal senso, ed è stato proprio grazie al suo lavoro che si sono conseguiti molti degli sviluppi sopra descritti.

Ad esempio, sin dagli anni Settanta, una delle priorità del Parlamento è stata fare in modo che l’Unione codificasse i diritti fondamentali in un documento giuridicamente vincolante. Ed è stato in particolare il PE, negli anni Novanta, ad elaborare l’elenco dei diritti umani che l’UE avrebbe dovuto garantire, elenco che ha finito poi per costituire la base della Carta dei diritti fondamentali, ossia l’attuale strumento principe per la tutela dei diritti delle persone a livello europeo. Ed è stato sempre il PE a spingere affinché alla Carta venisse riconosciuto un valore giuridico vincolante.

Il Parlamento europeo ha altresì invocato con regolarità l’adesione dell’Unione alla CEDU. E anche oggi, che l’adesione effettiva si trova in fase di stallo, esso continua a battersi su questo fronte: nell’aprile 2016, ha riaperto il dibattito istituzionale sul tema, convocando dinanzi alla sua Commissione affari costituzionali un’audizione pubblica, con cui ha dato agli esperti l’opportunità di ipotizzare nuove strade da percorrere per rendere l’adesione una realtà; inoltre, nell’ottobre 2016 ha invitato la Commissione europea a presentare, entro il giugno 2017, una nuova bozza di accordo per l’accesso dell’UE alla CEDU.

Infine, il PE è investito di funzioni importanti anche in riferimento al meccanismo di prevenzione e sanzione cui l’Unione può ricorrere nei riguardi degli stati membri che non rispettino i diritti umani: esso ha facoltà di sottoporre all’attenzione del Consiglio la situazione di un determinato stato i cui comportamenti siano a rischio; per di più, la sua approvazione è necessaria per quasi tutti gli atti che il Consiglio voglia intraprendere in base a questa procedura.

Oltre a ciò, è degno di nota il fatto che – a fronte del mancato utilizzo di tale strumento, a causa delle sue delicate implicazioni politiche – il PE si sia speso sin dal 2014 per l’adozione di soluzioni alternative, che consentano comunque all’UE di reagire nel caso in cui gli stati membri violino o rischino di violare gravemente i diritti umani² . A tale proposito, la Commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni del PE ha approvato nell’ottobre 2016 una risoluzione che esorta la Commissione europea a presentare, entro il settembre 2017, una proposta legislativa per la conclusione di un Patto dell’UE per la democrazia, lo stato di diritto e i diritti fondamentali. Secondo il Parlamento, la proposta della Commissione dovrà rafforzare sia la fase di prevenzione di eventuali violazioni – stabilendo ad esempio che il rispetto dei diritti umani in ciascuno Stato membro venga monitorato più stabilmente su base annua – sia garantire un uso effettivo delle sanzioni a fronte di violazioni già verificatesi.

È chiaro che – alla luce dell’architettura istituzionale dell’Unione – i poteri concreti del PE non gli permettono di porre rimedio in prima persona ai limiti di cui l’UE soffre in materia di diritti umani. Di certo, però, il Parlamento può continuare ad avere un ruolo estremamente rilevante nel mantenere alta l’attenzione sul tema, e nell’elaborare in materia proposte e suggerimenti che forniscano quell’impulso necessario ad ottenere dei cambiamenti. Già lo fa, ed è di vitale importanza che non cessi di farlo.

 

Note:

1 La CEDU è stata elaborata in seno al Consiglio d’Europa, l’organizzazione internazionale specializzata nella difesa dei diritti umani, di cui fanno parte 47 Stati, dall’Europa occidentale al Caucaso. L’effettiva protezione dei diritti garantiti dalla CEDU è affidata alla Corte europea dei diritti dell’uomo che ha sede a Strasburgo.

2  Anche la Commissione europea ha elaborato nel 2014 un meccanismo alternativo, il Nuovo quadro dell’UE per rafforzare lo stato di diritto, che è attualmente in uso nei confronti della Polonia, sebbene con scarsi risultati.