Balcani occidentali e Unione europea: a tutta connessione?

Quindici anni fa, a Salonicco, l’Unione europea ha ribadito il suo inequivocabile sostegno alla prospettiva europea dei paesi dei Balcani occidentali. A quel tempo la regione era composta da sei paesi (Albania, Bosnia Erzegovina, Croazia, ex Repubblica jugoslava di Macedonia, Serbia e Montenegro), di cui solo la Croazia è riuscita ad aderire all’Unione nel 2013. Attualmente, la regione dei Balcani occidentali è sempre composta da sei paesi, ma le linee di confine sono tracciate fra Albania, Bosnia Erzegovina, ex Repubblica jugoslava di Macedonia (FYROM), Kosovo, Montenegro e Serbia. Nonostante il rimescolamento geografico della regione, l’interconnessione e l’intraconnettività rimangono un ostacolo chiave per lo sviluppo dei legami economici e sociali tra questi paesi.

Dal 2014 i paesi dei Balcani occidentali, in collaborazione con la Commissione europea, sono riusciti a concepire un’agenda di connettività regionale (nel quadro dell’iniziativa diplomatica chiamata "Processo di Berlino") incentrata principalmente sulla costruzione di infrastrutture per il trasporto e l’energia. Questa spinta politica ad alto livello è servita ad avvicinare i paesi della regione fra di loro e la regione alle reti transeuropee, oltre a stimolare crescita economica e occupazione. Di conseguenza, la connettività si è trasformata in una pietra miliare dell’approccio dell’Unione nella strategia "Una prospettiva di allargamento credibile e un maggiore impegno dell’UE nei confronti dei Balcani occidentali", pubblicata lo scorso febbraio. Essendo una delle sei iniziative-simbolo, l’agenda della connettività trarrà vantaggio dal meccanismo Connecting Europe Facility , uno strumento di finanziamento dell’UE per promuovere la crescita e la competitività attraverso investimenti infrastrutturali a livello europeo.

Inoltre, in continuità con il vertice di Salonicco del 2003, si tiene oggi a Sofia il 17 maggio il vertice UE-Balcani occidentali, che mira principalmente a ribadire la prospettiva europea della regione e sottolinea una connettività in una prospettiva ampia, che va dagli investimenti infrastrutturali prioritari all’istruzione, sino agli scambi culturali.

Risultati parziali

Sebbene, in linea di principio, questo forte sostegno per i progetti di connettività non può certo recare danno ai Balcani occidentali, in pratica i risultati raggiunti finora sono piuttosto esigui e frammentati. Concentrandosi principalmente sull’agenda di connettività nei trasporti e nell’energia – sono già trascorsi quattro anni dalla sua concezione – i paesi della regione sono ancora in ritardo nel completamento degli impegni assunti.

Nel settore dell’energia, i paesi dei Balcani occidentali si sono impegnati ad attuare, entro il vertice di Parigi del 2016, una serie di misure soft, riguardanti essenzialmente l’eliminazione degli ostacoli giuridici e regolamentari esistenti nel mercato dell’energia, in vista dell’inclusione dei paesi nell’Unione dell’energia dell’Ue. In pratica, le misure non erano state pienamente attuate né entro il vertice di Trieste del 2017, né ad oggi. Il Segretariato comunitario dell’energia è stato incaricato di monitorare il mantenimento di questi impegni e, secondo le sue valutazioni trimestrali, il grado di realizzazione è stimato al 70%, con il Montenegro capofila e l’ex Repubblica jugoslava di Macedonia all’ultimo posto.

Dal Vertice di Vienna del 2015 ad oggi, l’Agenda per la connettività ha fatto approvare 19 progetti prioritari, di cui nove avrebbero dovuto iniziare i lavori entro la metà del 2018. Di questi nove progetti, quattro sono riusciti a rispettare le rispettive scadenze (due progetti in Montenegro e uno rispettivamente in Bosnia Erzegovina e nell’ex Repubblica jugoslava di Macedonia), mentre il resto ha visto posticipare di sei mesi l’inizio dei lavori. Ovviamente sei mesi non sono un granché per progetti infrastrutturali di questo genere con una dimensione regionale; tuttavia, se si considerano in una prospettiva più ampia la velocità di reazione e le capacità dei paesi dei Balcani occidentali, sorgono preoccupazioni sul probabile accumularsi di ulteriori ritardi.

Scarsa capacità di assorbimento e scollamento tra politica e amministrazione

Le ragioni di tali risultati insoddisfacenti sono legate principalmente a due serie di preoccupazioni: in primo luogo, la mancanza da parte delle amministrazioni nazionali delle capacità amministrative necessarie a predisporre progetti maturi e gestirli nelle corrette tempistiche. Nonostante il supporto tecnico e finanziario dell’UE e di altri donatori internazionali, la capacità di assorbimento in ciascun paese è ancora limitata. In secondo luogo, esiste ancora un divario di comunicazione tra i politici di alto livello che prendono le decisioni e gli esperti del settore. Nel caso dell’Albania, gli esperti della pubblica amministrazione che abbiamo incontrato si sono mostrati consapevoli fin dall’inizio che gli impegni assunti non sarebbero stati rispettati con le tempistiche programmate. Inoltre, vi è una fluttuazione nella definizione delle priorità di questi impegni pochi mesi prima dei vertici annuali di alto livello.

Infine c’è ancora il problema della fiducia reciproca tra i paesi della regione. I sei paesi dei Balcani occidentali sono percepiti come una regione più esternamente che non internamente da parte degli stessi paesi: permangono quindi perplessità sulla capacità e velocità di procedere, nello stesso progetto, dall’altro lato del confine. Andando oltre ai discorsi politici, poi sul campo vanno rispettate rigorosamente le procedure amministrative per ciascun progetto di investimento e le imprese di costruzione devono rispettare criteri espliciti, in linea con l’acquis comunitario.

Di fronte a questa situazione precaria, le aspettative per il vertice UE-Balcani occidentali sull’agenda della connettività sono piuttosto esigue. Al di là della rilevanza simbolica del vertice e del convenzionale ribadire che la regione diventerà parte dell’Unione, per il momento l’agenda della connettività continuerà ad essere in modalità di "pianificazione". La ragione di ciò non è strettamente legata all’approccio finanziario dell’Unione (che ha costantemente aumentato il sostegno finanziario ai Balcani occidentali), ma essenzialmente alle limitate capacità e in qualche modo alla visione ristretta dei leader politici nazionali al potere al momento.

* Gentiola Madhi lavora come ricercatrice nel campo dell’integrazione europea dei Balcani occidentali. Ha monitorato dal 2015 il cosiddetto "Processo di Berlino" e il "Civil Society Forum" dei Balcani occidentali