Spettri ai confini

“E’ il libro che tutti i ministri degli Esteri Ue dovrebbero leggere subito” per Tim Judah, corrispondente dai Balcani del settimanale ‘The Economist’. Il saggio, di prossima uscita in Italia, ‘Why Europe Fears its Neighbors” di Fabrizio Tassinari (ed. Praeger Security International), direttore dell’Unità di Politica estera e Studi europei presso l’Istituto danese di studi internazionali (Diis), è un ritratto dell’Europa in crisi demografica e d’identità, sfidata da globalizzazione e multiculturalismo, che concentra spettri proprio in quei confini con cui dovrebbe confrontarsi per raggiungere le sue ambizioni di potenza globale. Il saggio prende in esame lo stato delle relazioni Ue con l’Est e il Mediterraneo, ma abbiamo chiesto all’autore di fare il punto soprattutto sulle sfide poste dal lungo confine orientale.

Perché questo saggio adesso?

E’ frutto di cinque anni di lavoro. L’ho iniziato osservando la ‘fatica da allargamento’ ed è uscito in coincidenza col nuovo slancio del trattato di Lisbona. Innanzitutto, il vicinato non è lo stesso per tutti: per un polacco è la Russia, non certo la Libia. E’ comune però una mentalità da assedio: alle porte vediamo immigrazione, narcotraffico e insicurezza energetica. Invece è il momento di un nuovo approccio: anziché angosciarsi su come limitare l’allargamento, la Ue dovrebbe concentrarsi su forme pratiche e graduali di integrazione dei suoi vicini. L’allargamento, lungi dall’essere una minaccia, finora ha favorito lo sviluppo e la democrazia.

Che valore ha la scelta di Sarajevo, Belgrado e Pristina da parte dell’Alto Rappresentante Ue per la politica estera, lady Ashton, per il primo viaggio ufficiale?

Nonostante i commenti ingenerosi sul profilo della Ashton, perché digiuna di affari esteri, la sua scelta dei Balcani come prima destinazione è importante. Avrebbe potuto cominciare da Ankara o Tel Aviv, ma in ambito estero nel medio termine è nei Balcani che si giocherà la credibilità dell’Unione. Atterrando a Sarajevo, Ashton ha giocato una carta modesta relativamente a scenari globali, ma che ha il merito di essere pragmatica, mirata a obiettivi raggiungibili. Inoltre è in via di costituzione il primo Servizio europeo di azione estera (European External Action Service, Eeas) che Ashton guiderà, e che a livello internazionale avrà delegazioni Ue fisse in 136 Paesi del mondo. Nel prossimo decennio vedremo i risultati.

Bosnia e Kosovo sono due banchi di prova dove la Ue ha impiegato fondi imponenti, non senza forti sprechi, con risultati finora modesti. Quali sono i maggiori []i e con quali conseguenze ora?  

In Bosnia nei mesi a venire, più che di un ritorno alla violenza, c’è un rischio oggettivo di secessione. La Ue deve puntare a quell’ ’elettrochoc’ e allo ‘sminamento politico’ di cui parlava l’ex Commissario Ue all’allargamento, Olli Rehn, che sgombri la strada dalle lotte interne in Bosnia e nella Ue. La mia tesi è che la prospettiva Ue non scaldi gli animi in assenza di novità nella vita dei cittadini: ad esempio, la liberalizzazione dei visti. Con la visita in Kosovo la Ashton ha mandato un segnale forte ad alcune capitali europee, come Madrid, titolare dell’attuale Presidenza di turno Ue, che è tra i membri Ue che non riconoscono Pristina. Di fatto l’istituzione che supervisiona l’indipendenza del nuovo Stato oggi è divisa. Oltre alle contraddizioni burocratiche, con i fondi che ingiustificabilmente vanno spesso in mani sbagliate, ci sono dunque quelle politiche, che rendono il Kosovo una spina nel fianco.

Sono sufficienti le pressioni Ue in materia di lotta alla corruzione in Bosnia e Kosovo? Oggi ci sono libere elezioni, ma in una realtà istituzionale e sociale ancora opaca.

Le pressioni sul Kosovo, così come prima su Serbia, Macedonia e Croazia, non sono state sufficientemente ferme. C’erano ragioni per essere più flessibili dopo gli arresti di Gotovina e Karadzic, ma poi si manda il segnale che i governi possono tirare la corda. Una good governance meno burocratica avrebbe potuto evitare questi []i, ed esigere, attraverso incentivi o sospensione dei fondi, passi avanti nella pubblica amministrazione, riducendo la commistione tra governo e business privati.

Lei ha scritto che sicurezza energetica, criminalità e immigrazione sono tra i timori Ue verso l’Est. Di fronte a queste paure, può servire la proposta di un ingresso di tutti i Balcani occidentali nella Ue nel 2014, alla svolta simbolica del centenario della Grande Guerra iniziata a Sarajevo?

Non è un dibattito nuovo. Ma nel 2004 in Europa centrale il cosiddetto modello ‘regata’ cioè tutti insieme nella Ue, in base ad una competizione interna che premiasse i migliori, era basato su condizioni che mancano oggi nei Balcani occidentali. La Croazia, destinata all’ingresso nel 2012, è l’unico esempio certo, mentre negli altri Paesi balcanici la rispondenza agli standard Ue è più dubbia e sfumata sul lungo termine. Dunque non sono d’accordo con la proposta Amato del ‘tutti nello stesso momento’, mi sembra populista. Una seconda ipotesi, l’ingresso Ue a geometria variabile, vorrebbe dire invece creare adesioni di serie B, ad esempio con un Paese membro Ue eccetto che per la libera circolazione dei suoi cittadini. E’ un modello più adatto alla Turchia, non nei Balcani dove aprirebbe a lotte interetniche. Meglio la gradualità, man mano che gli Stati sono pronti. D’altronde se guardiamo al numero di nuovi Paesi e alle loro dimensioni nazionali, i Balcani non sono una sfida insormontabile per la Ue.

E’ la Turchia la sfida maggiore?

L’Unione europea teme soprattutto le dimensioni del Paese e l’alto prezzo dell’operazione. Una stima dei costi annuali in fondi Ue necessari per l’ingresso di Ankara è pari allo 0,20% del pil Ue, ma se pensiamo che il budget è ora dell’1,35% è una somma consistente. La Turchia inoltre con i suoi 70 milioni di abitanti ribalterebbe gli equilibri tra i grandi Stati dell’Unione. Finora la cornice degli accordi Ue-Turchia già contiene possibili restrizioni alla piena membership di Ankara, in settori come la libera circolazione delle persone, le politiche strutturali e l’agricoltura. Dunque sotto il profilo delle geometrie variabili, la richiesta turca ai 27 ha già cambiato radicalmente i meccanismi dell’integrazione europea. Ma anche se una partnership privilegiata non ha la stessa forza d’attrazione della membership Ue, vale la pena spezzare l’impasse e concentrarsi sui benefici da mettere a disposizione. Altrimenti il processo di adesione perderà terreno rispetto alla sempre più alta politicizzazione del dibattito se la Turchia sia Europa o no.

La crisi economica frenerà l’allargamento?

Certamente influirà. La crisi economica contribuisce a creare una Ue a più facce verso l’espansione. Verrà cavalcata in Stati come l’Olanda nelle prossime elezioni parlamentari. E il timore dell’allargamento peserà sempre di più in Paesi dov’è maggiore l’immigrazione dai Balcani, come Svezia e Svizzera, già segnata dal referendum anti-minareti. L’allargamento soffrirà nel prossimo decennio, ma bisognerà saper andare oltre. E’ il momento cioè di dare spazio e ruolo a diversi tipi di partnership con Bruxelles.

Guardando all’area del Partnernariato orientale Ue, nel Caucaso su quali leve può contare il soft power dei 27 rispetto all’attivismo della Russia in materia geopolitica ed energetica, e al suo proporsi ai governi locali come garante dello status quo rispetto ai progressi democratici chiesti dalla Ue?

Nel Caucaso, Mosca pone all’Unione una sfida a livello geopolitico e di influenza normativa. Va lanciato con più forza il messaggio della riforma dello stato di diritto, anche se ai capi di Stato locali non conviene. Vanno privilegiati cambiamenti concreti nella vita delle popolazioni: ma la Ue arranca per i visti, mentre la Russia distribuisce passaporti a piene mani. Cruciale è inoltre la questione energetica, con l’Unione che punta ad un’integrazione del mercato, mentre Mosca percorre la strada della divisione dei 27, tramite accordi bilaterali. Alla prova della realpolitik dei gasdotti, come nella guerra in Georgia del 2008, l’Europa ha perso.

Oltre al Caucaso del sud, quello del Nord, più instabile e che pure guarda alla Ue con grandi speranze, su quali benefici potrebbe contare?  

Il Partnernariato orientale è per lo più bilaterale, con fondi oggettivamente bassi, e oggi fa i conti con il calo di entusiasmo per le rivoluzioni colorate. Per il Caucaso del Nord, i fondi vanno soprattutto alla cooperazione transfrontaliera, quindi alle regioni, più legittimate tra la popolazione rispetto ai governi centrali. E’ complesso includere i russi in questo processo. Va detto che Mosca solo per la cooperazione transfrontaliera ha stanziato ben 200 milioni di euro –dal Caucaso alle Repubbliche baltiche- in risposta al clima politico-diplomatico teso creatosi con i singoli Paesi, come Polonia e Estonia. La cooperazione transfrontaliera può aiutare laddove quella con gli Stati è impraticabile: ad esempio, rilanciando l’economia delle zone di confine con la costruzione di strade, prevedendo una peer-reviewed (revisione paritaria) dei fondi che aggiri la corruzione endemica. Kaliningrad ad esempio rappresentò un precedente positivo, grazie a fondi regionali per realtà polacche, lituane e russe. Fu un passo nella riduzione della zona grigia in quest’enclave russa nella Ue.

Lei ha definito il Partnernariato orientale ‘un mix ambiguo’. Quali sono gli ingredienti?

Dai Balcani al Caucaso la Ue rischia di ripetere gli []i fatti in Ucraina. Perché l’abbiamo persa? La rivoluzione arancione ha significato elezioni libere. Dieci anni fa non era un risultato scontato. Però la Ue è stata meno rigorosa su questioni strategiche come il mercato dell’energia o la corruzione, che sono le più concrete per i cittadini. Ed è rimasta ambigua sull’adesione, con la porta né aperta né chiusa.

Perché -come lei sostiene- un’integrazione graduale è garanzia contro la frammentazione interna dell’Unione?

I Paesi ad oriente delle nostre frontiere resteranno per sempre nostri vicini. Se li ignoriamo, nel lungo termine avremo problemi di coesione interna, e come accade oggi verso la Russia, l’Unione sarà sempre più divisa. Saremo più deboli, se poco attenti ai nostri confini.

Dove dovrebbe finire l’Unione europea?

Sono a favore di Balcani, Turchia e in futuro anche di Moldavia, Bielorussia e Ucraina. Non vedo invece possibile includere il Caucaso, sia per ragioni geopolitiche che di sostegno domestico. Non direi che l’Azerbaijan si senta attratto dalla Ue come la Moldavia.