Albania, si riforma la giustizia

Dopo 18 mesi di negoziati, accuse e contraccuse tra maggioranza e opposizione, nella tarda serata del 21 luglio il Parlamento albanese ha votato la legge di riforma del sistema giudiziario: 140 voti a favore e nessun contrario. Un primo risultato concreto verso il rafforzamento dello stato di diritto e l’avanzamento nel percorso europeo del paese, raggiunto di comune accordo e applaudito da tutti i fronti, in un paese però in cui l’adozione di un testo legislativo non sempre corrisponde alla sua attuazione – similmente, il consenso politico attorno ad una decisione non sempre corrisponde ad un effettivo desiderio di intaccare lo status quo.

Cambia la Costituzione

Il disegno di legge appena approvato, partorito da una commissione ad hoc istituita nel novembre del 2014 e riunitasi fino a pochi minuti prima della definitiva approvazione dell’aula, interviene a fondo sulla Costituzione albanese, modificandone ben 45 articoli.

Prima di addentrarci nei meandri della riforma, può essere utile ricordare molto brevemente le precedenti riforme di rango costituzionale susseguitesi nella giovane democrazia albanese. Dopo un primo referendum fallito nel 1994, in cui il 53% degli albanesi respinse una Costituzione voluta dall’allora Presidente della Repubblica Sali Berisha, gli albanesi votarono “sì” al testo costituzionale proposto nell’ottobre 1998, quando al governo erano tornati i socialisti di Fatos Nano. Da allora, tutti gli interventi sulla Costituzione sono stati effettuati in sede parlamentare, escludendo qualsiasi consultazione referendaria.

La prima volta si intervenne nel 2007, quando uno stallo politico impose la revisione della legge elettorale e della composizione della Commissione Elettorale Centrale, principale organo di gestione delle elezioni, che in questo modo faceva spazio ad altri due membri, espressione di partiti minori.

Più sostanziosi gli emendamenti del 2008, risolti a tavolino, sempre nelle prime ore del mattino, tra l’allora Premier Sali Berisha e il leader dell’opposizione Edi Rama, in barba alle critiche degli esperti più indipendenti e allo sciopero della fame in corso dentro l’aula del Parlamento da parte di Ilir Meta (leader del Movimento Socialista per l’Integrazione, oggi Presidente del Parlamento). Quelle modifiche spianarono la strada a una legge elettorale che favoriva i due partiti principali e indebolirono il ruolo del Presidente della Repubblica a favore del Presidente del Consiglio.

All’epoca Rama scaldava i motori per le prime elezioni politiche da segretario dei socialisti: forte dei successi alle amministrative, contava di lì a pochi mesi di arrivare alla guida del paese. Ma la coalizione di centrodestra raccolse qualche consenso in più, e Berisha riuscì a comporre la fragile maggioranza parlamentare grazie ai quattro seggi del partito di Meta, relegando Rama ad altri quattro anni di opposizione. Quattro anni dopo, nel 2013, un Rama memore della lezione numero uno della politica albanese (senza Meta non si governa!) avrebbe esteso al leader dell’LSI l’invito ad unirsi alla colazione di centro-sinistra, ottenendo finalmente la guida del paese.

Dal 2012 sono invece in vigore gli emendamenti costituzionali che limitano l’immunità di deputati, procuratori e giudici. La legge è stata approvata alla fine del mese di ottobre, proprio in vista dell’imminente “progress report” della Commissione Europea, con il consueto entusiasmo degli internazionali per questo risultato bipartisan. Ad oggi, è tuttavia difficile individuare casi in cui tali provvedimenti abbiano consentito o agevolato indagini o condanne di funzionari dello stato.

In generale, negli ultimi anni, le parti politiche sono sempre riuscite a trovare un accordo utile a raccogliere i 2/3 dei voti parlamentari necessari alla modifica della Costituzione. Tali modifiche non hanno comunque contribuito ad attenuare il clima di quotidiana conflittualità che contraddistingue la politica albanese, né a produrre leggi organiche ed efficienti.

Cosa cambia nel sistema giudiziario

Con questa riforma e la nuova Costituzione si punta a ridefinire soprattutto il sistema giudiziario e la procura, con l’obiettivo di fermare la dilagante corruzione nel settore della giustizia e rompere i legami di giudici e pubblici ministeri con politica e criminalità. Cambia innanzitutto il meccanismo di nomina dei funzionari, il nodo su cui si è concentrato praticamente tutto il dibattito tra maggioranza e opposizione: un punto delicatissimo, che per mettere d’accordo tutti è stato affidato a un meccanismo più che complicato, al limite dell’imperscrutabile.

Tra le principali novità, la riforma prevede l’istituzione del Consiglio superiore della magistratura e del Consiglio superiore della Procura, due strutture poste all’apice dei sistemi della giustizia e della procura, che ne dovranno assicurare l’efficienza e l’indipendenza.

Saranno inoltre istituiti un Tribunale ed una Procura apposita per la lotta alla corruzione e al crimine organizzato, principale debolezza dello Stato albanese.

Molto dibattuto è stato invece il processo del cosiddetto “vetting”, la verifica delle credenziali di chi si candiderà alle cariche previste dal nuovo sistema giudiziario. Con l’entrata in vigore della riforma tutti i giudici, procuratori e alti funzionari del sistema giudiziario saranno sottoposti ad un esame dettagliato delle credenziali. Tale controllo dell’operato, della professionalità, del patrimonio e di eventuali legami con il crimine, sarà effettuato da altre due nuove istituzioni, la Commissione Indipendente delle Qualifiche e il Collegio di Appello. Entrambe saranno assistite dall’Operazione Internazionale di Monitoraggio, una commissione gestita dall’Ue, con all’interno esperti del sistema giudiziario dei paesi membri, con un’esperienza di almeno 15 anni.

Ma a dividere le parti a pochi giorni dal voto è stato proprio il ruolo di questi ultimi. Pensata inizialmente per garantire criteri di imparzialità (non certo scontato in un clima di assoluta diffidenza tra maggioranza e opposizione) l’Operazione aveva anche il compito di valutare le credenziali dei membri della Commissione Indipendente delle Qualifiche, per garantire l’assoluta integrità di chi sarebbe andato a giudicare quella dei colleghi. Ma l’opposizione vi ha individuato una violazione della sovranità del paese, negando quindi i voti necessari per l’approvazione. Con un intervento in extremis, l’Ue ha suggerito che l’Operazione avesse solo un ruolo di monitoraggio e consulenza ed il suo parere non fosse vincolante. La formula è piaciuta e la riforma è passata.

Negoziati difficili e internazionali in prima linea   

Come ad ogni processo di riforma legislativa nel paese, la politica albanese si è mostrata lacerata, incapace o disinteressata ad arrivare ad una soluzione condivisa. A riportare le parti sulla via del dialogo sono stati anche questa volta gli internazionali, con Stati Uniti e Unione Europea in prima linea. Tutto il processo è stato seguito in ogni fase dalle missioni di assistenza Euralius (Bruxelles) e Opdat (Washington), dal Parlamento Europeo, dal Consiglio d’Europa attraverso la Commissione di Venezia e dalle missioni diplomatiche a Tirana.

I due ambasciatori di Usa e Ue a Tirana hanno seguito in prima persona i lavori delle commissioni, tenuto innumerevoli incontri con i leader delle rispettive parti, avanzato proposte e soluzioni concrete ad ogni diatriba, fino a lasciare da parte ogni prassi diplomatica. A pochi giorni dal voto, l’Ambasciatore Usa Donald Lu ha dichiarato che ad ostacolare intenzionalmente la riforma sono “giudici e procuratori corrotti, e politici criminali”, arrivando a minacciare “gravi conseguenze” per i deputati albanesi. Un sms inviato il giorno del voto intimava i parlamentari dell’opposizione a presentarsi il giorno dopo presso l’Ambasciata degli Stati Uniti a Tirana per prendere visione delle conseguenze che lo stato americano avrebbe adottato nei loro confronti in caso di voto contrario in aula.

Durante i difficili negoziati per la riforma del sistema giudiziario, l’opposizione di centrodestra ha più volte abbandonato e boicottato i lavori della commissione ad hoc, presieduta dalla maggioranza. Tant’è vero che i negoziati, soprattutto nella fase finale dei lavori, sono stati prontamente traslati in tavoli privati, informali, extra-parlamentari, alimentando un processo assai poco trasparente, in cui non emergevano dettagli ed argomentazioni, ma solo accuse e minacce degli esponenti politici o, in alternativa, una perfetta e sterile retorica da conferenza stampa. Anche la proposta finale, sulla quale le parti hanno trovato l’accordo, è stata messa sul tavolo dei negoziati dall’Ue a poche ore dal voto, chiedendo ai parlamentari di votare, praticamente sulla fiducia, modifiche costituzionali che di norma sarebbero dovute essere discusse e spiegate ai legislatori e al pubblico. 

Verso l’apertura dei negoziati con l’Ue?

Nel giugno 2014 il Consiglio europeo diede il via libera alla concessione all’Albania dello status di paese candidato all’adesione all’Unione Europea. Per proseguire nel percorso di integrazione, Bruxelles incoraggiava l’Albania a intensificare gli sforzi per la realizzazione delle riforme (con particolare riguardo allo stato di diritto, alla lotta al crimine organizzato) e sollecitava un dialogo costruttivo tra maggioranza e opposizione, sottolineando un approccio sistematico alle riforme, il noto meccanismo di “track record”, inteso a monitorare l’attuazione dei provvedimenti legislativi.

All’indomani del voto dello scorso 21 luglio, nel congratularsi per l’approvazione, la comunità internazionale ha insistito proprio sul processo di attuazione dei provvedimenti legislativi. “È importante che la riforma venga attuata immediatamente, affinché il popolo albanese sia servito da un sistema giudiziario fondato su standard europei”, hanno sottolineato l’Alto rappresentante Ue per la politica estera, Federica Mogherini, e il Commissario per l’allargamento, Johannes Hahn.   

La formale approvazione degli emendamenti è infatti solo il primo passo verso l’effettiva riforma del sistema giudiziario albanese, notoriamente riconosciuto come inefficiente e corrotto. Il processo di riforma richiede la stesura di circa 40 nuove leggi relative al sistema giudiziario, di cui solo sette sono già pronte e comunque in attesa di approvazione. Con la chiusura della sessione parlamentare per il primo semestre, molte leggi ed emendamenti slitteranno a settembre, mentre dovrà proseguire la delicata stesura degli atti normativi, che richiederà tempo e buona volontà per portare avanti il processo.   

Davanti alla legge

I numerosi appelli all’approvazione di una riforma giudiziaria, da parte dei politici albanesi quanto degli internazionali, sono spesso partiti dal presupposto che fossero innanzitutto i cittadini a chiederlo. Sondaggi commissionati dagli Stati Uniti hanno rivelato che il 91% degli albanesi era a favore della riforma giudiziaria. Nell’ultima settimana prima della chiusura dei lavori del parlamento si sono tenute diverse manifestazioni per sollecitare il voto favorevole alla riforma, ma interrogati dai giornalisti di Tv Klan sul reale contenuto del testo, nessuno dei presenti sapeva rispondere. La bozza di legge rimane indubbiamente di difficile interpretazione per il pubblico, per il carattere tecnico delle disposizioni e per la mancata trasparenza che ha accompagnato il processo.

Nel racconto Davanti alla legge, Franz Kafka racconta la storia di un contadino che si affaccia alla porta della legge, aperta ma custodita da un guardiano, che gli nega l’accesso. Trascorsi gli anni in inutile attesa, il guardiano confesserà all’uomo ormai invecchiato e in fin di vita che la porta era lì solo per lui e che ora si accingeva a chiuderla. Nella parabola, la verità, il diritto di accesso alla legge, vengono meno a causa di un incomprensibile divieto. È la legge che convalida la menzogna, che esiste per escludere, per tenere fuori i cittadini. Una porta aperta e lo stesso invalicabile: una legge che esiste, imperscrutabile, senza prescrivere nulla. 

Dal 21 luglio l’Albania ha praticamente adottato una nuova Costituzione e si accinge ora a cambiare buona parte della mole legislativa dello stato. I suoi cittadini hanno fino ad ora assistito all’ennesima sconsiderata lotta tra maggioranza e opposizione per accalappiarsi il diritto di nomina di funzionari e dirigenti del nuovo sistema giuridico, ed hanno registrato le dichiarazioni trionfali e i sorrisi compiaciuti di tutti i leader del paese al termine del voto in Parlamento.

L’unanimità assoluta raggiunta in aula non è semplice consenso e poco ha a che fare con la democrazia. Sono numeri da regime, risultato delle pressioni degli internazionali e rivelatori di una classe politica che ignora la volontà del popolo e risponde solo alle intimidazioni. Mentre i cittadini albanesi, ancora oggi, rimangono fuori dalla porta della legge, ad attendere la giustizia.